【摘要 】 以公众参与为核心的参与式治理这一视角，考察中国地方政府制度创新实践，对于推动地方治理创新和公众参与均具有重要意义。 通过选取 3个地方政府制度创新的案例，来把握以公共参与为核心的参与式治理与地方政府制度创新实践之间的关系，以及公共参与对于地方政府改革和治理创新的重要作用。通过地方政府的制度创新使公众参与地方治理的过程实现程序化、常态化的目标，对于推动我国基层治理创新将起到十分重要的作用。
【关键词】 参与式治理；公众参与；地方政府；制度创新
公众参与是政府科学决策的重要基础，是民主程序的基本概念，更是实现有效治理的内在要求。以公众参与为核心的参与式治理这一视角，考察中国地方政府制度创新实践，对于推动地方治理创新和公众参与均具有重要意义。本文选 取 3个地方政府制度创新的案例，希望通过介绍和分析来把握以公共参与为核心的参与式治理与地方政府制度创新实践之间的关系，以及公共参与对于地方政府改革和治理创新的重要作用。通过地方政府的制度创新使公众参与地方治理的过程实现程序化、常态化的目标，对于推动我国基层治理创新将起到十分重要的作用。
一、以参与式治理推动政府制度创新：路径与机制
1.制度创新：政府治理创新的重要路径
20世纪90年代以来，中国的社会转型所带来的权威
危机和管理性危机使得地方政府在治理过程中面临许多亟需解决的问题。有学者从 3个方面揭示出中国地方治理过程中所面临的制度困境：（1）地方治理的制度供给障碍。（2）地方治理的制度实施困境。（3）地方治理的制度变迁问
题[1](P365～371)。面对这些问题，我国各级政府自身的改革与创新对于整个国家发展和社会进步都具有十分重要的意义。从新制度主义的角度来看，当前中国治道变革面临困境的根本原因在于，从传统行政向公共行政的转变过程中存在比较严重的制度短缺和制度失效问题。因此，政府制度创新的实质就是寻求一种新的制度安排，以获取现有制度下不能获取的收益[2](P5)。
从某种意义上讲，政府所有的管理活动都离不开对制度的选择，而政府的一切行为也无时不刻处于各种制度的约束之中。政府创新就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，就是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程[3](P1)。政府制度创新，就是创造新的政府治理模式。通过制度创新重塑政府进而在现代国家意义上构建一个适应社会主义市场经济和时代变迁客观要求、职能确定、权力关系明确、自律和自控机制健全、公共政策灵通而有效、公共行政管理坚强有力的政府行政体制[4](P13)。
地方政府治理创新是改革开放以来中国政治发展的重要内容，是最重要和最鲜活的中国本土经验，也是考察和研究中国特色民主政治和社会发展进程的绝佳视角。地方政府创新实践，是指在中国特定的政治发展和行政体制改革背景下，地方党委政府主导的、社会多元主体共同参与的、致力于探索市场经济和开放社会条件下地方公共事务管理有效模式的创新实践[5](P1)。在地方政府创新实践过程中，制度创新无疑成为一种重要的创新路径。当代中国的改革过程，实质上就是中国政府（包括中央政府和地方政府）推动制度创新的过程，是新制度安排被构造及其旧制度安排被替代的过程。因此，制度创新既是政府的一项基本职能，也是当前政府改革和治理创新的目标取向和路径选择[4](P18)。
2.以参与式治理推动地方政府创新实践
20世 纪 90年代以来，参与式治理应运而生。它的实质是参与式民主的实践在治理领域的运用，是参与式民主与治理相结合的产物。有学者将其定义为，与政策有利害关系的公民个人、组织和政府、志愿组织一起参与公共政策、分配资源、合作治理的过程[6](P96)。所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为。而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成协议。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程[7](P6)。
参与式民主对治理理论起了极大的推动作用。治理强调各方力量的合作治理，参与式治理则强调治理过程中的公民参与，凸显治理中民主的价值。参与式治理所强调的不只是单一的政府或正式的组织与管理，也重视各种非正式的组织；它强调的不是政府对权力的一元化或垄断，而是强调社会管理的权力中心的多元性，各种公私团体、组织和个人均参与管理过程；它否定社会管理及权力运用的自上而下的单一性和单向性，强调政府与社会各种权力的互动性；它不否认政府权力的命令与强制，但同时也强调权力与组织间的协商与合作；它承认政府的管理必要性和必然性，但同时更强调社会的自主和自治[8](P2～3)。可以说，参与式治理是对治理理论的超越，是一种新型的民主治理模式。
公众参与是参与式治理的核心和关键所在。公众参与是指社会成员自觉自愿地参加社会各种活动或事物管理的行动，是社会成员对公共管理中各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会的民主管理。公众参与意味着社会成员对社会责任的分担和成果的分享，它使每一个成员都有机会向地方政府表达意见，都有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能，以维护自己的利益[9](P9)。实际上，公众参与成为一种制度化的民主制度，它强调政府的开放性且能够听取并吸纳来自公众的各种意见。这其中的核心环节是政府与公众的互动，也就是公众参与决策和治理的过程。
公众参与地方政府决策和治理的途径可以分为制度内和制度外两种途径。制度内途径是地方政府创建和主导的公众参与途径，有严格的程序和内容限制，主要包括代议、咨询、公示、听证和信访等形式。制度外途径是社会主导，公民个体或群体自发形成的公民参与途径，具有较大的随意性和自主性[10](P293)。从总体上看，制度外途径由公众提出的公共议题大多数无法得到政府的有效回应，并不能形成有效的公众参与，而只是一些公众的行动或建议。结合地方政府制度创新实践，当前无疑应着力健全制度内的公众参与途径，以推动地方政府的治理变革和发展。
二、参与式治理视角下的地方政府制度创新案例分析
以公众参与为核心的参与式治理为研究视角，考察中国地方政府制度创新的具体实践，对于推动地方治理创新和公众参与实践无疑都具有重要意义。本文选取 了 3个地方政府制度创新的案例，希望通过介绍和分析来把握以公共参与为核心的参与式治理与地方政府制度创新实践之间的关系，以及公共参与对于地方政府改革和治理创新的重要作用。案例研究的最大优势是，集中于单个案例可以使案例得到深入的考察，即使在研究者可支配的研究资源相当有限的条件下也能做到这一点,其最显著特征是“描述客观世界的真实事”[11](P46)。在案例选择上， 这 3个案例分别来自我国东部、中部和西部地区，具有明显的地域差异特征，因而具有一定的典型性和代表性。
1.重庆市开县麻柳乡“八步工作法制度”
从 1998年开始，重庆市开县麻柳乡党政班子在解决修筑道路、饮水工程、农网改造、建校办学等与群众生活密切相关的问题上，逐步形成了一套完整、合理和科学的“八步工作法”。它既是公众参与和意见表达的合理渠道，也是对地方政府行为规范和约束的有效机制。这一制度创新经验为公众参与地方治理实践提供了有益的启示和经验借鉴。
“八步工作法”是指凡涉及乡村经济发展规划、乡村财务预决算、乡村兴办公益事业、乡村重点项目和村民切身利益的大事，都要通 过 8个程序，广泛听取群众意见，由村民或村民代表集体决策，并由村民代表进行管理和监督[12]。主要步骤有：（1）深入调查收集民意、征求群众意见。（2）召开会议（党员干部和村民代表会议）经讨论形成初步方案。（3）征求群众意见，宣传发动，统一思想认识。（4）民主讨论确定最终实施方案。（5）户户签字进行公决，取得广泛赞同才予以实施。（6）分解工程落实到户。（7）各村民小组组织实施。（8）竣工结算，张榜公布。
“八步工作法”这一制度创新来源于当地党委政府与普通群众的共同创造。“八步工作法”的核心环节就是公众参与。这一制度创新在实际操作的层面让广大群众能够充分参与到乡村基层决策、实施和管理的整个过程当中并能切实表达自己的意见，并对基层治理过程进行有效的监督。例如，民主讨论确定方案时要根据群众意见进行修正，推选的工程建设领导小组人选中，普通群众必须达 到 50%以上；户户签字进行公决时赞同率需要达 到 85%以上才能实施，否则暂缓；在修路、架桥等公共服务项目的财务结算上，群众代表组成财务管理委员会负责清算，并向群众公布，群众也可自己查账 。 “八步工作法”建立起了“该办什么、怎么办理、由群众说了算”的民主管理机制，群众参与兴办公益事业和发展经济等重大事项的民间调查、项目决策、资金管理、清算公示的全过程[13](P111)。这一制度创新使民主决策、民主管理和民主监督得以真正实现。由群众自己通过有效参与来决定、管理和监督与自己生活密切相关的问题，无疑是一种非常有益的尝试。“八步工作法”创造出一种新的制度化的民主执政的实际操作程序，可以说是乡村重要公共决策和治理实践科学化、民主化的典型案例。制度创新产生的良好效果使当地党委政府获得了群众的认可和拥护。
2.浙江省温岭市新河镇“参与式预算改 革 ”
浙江省温岭市新河镇参与式公共预算改革是一项使公民有序参与政府预算决策和监督的创新性试验与改革。它是在现有法律框架内使民主恳谈与基层人大制度改革的结合，是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模
式[14]。新河镇的“参与式预算”改革是在财政领域将“民主恳谈”制度与人大制度相结合的探索，试图通过人大制度强化公民在财政预算中的决策权和监督权，促进公众通过人大代表参与对财政预算的审查和监督[15](P227)。
“参与式预算”分为会前 初审、大会初审和会后监督 3个程序。每一个程序都体现了民主、参与、科学的特性。在新河镇财政预算决策和监督的过程中，镇政府、镇人大和财经小组、普通公众等参与主体对预算的参与和监督主要通过以下制度得以实现：“民主恳谈”制度；财经小组制度；增加会次和会期；“两上两下”的讨论制度；议案制度；公民旁听制度；人大代表和公民培育制度[15](P218～222)。公众参与是参与式公共预算的必然要求，也是充分表达和体现民意的重要基础。普通公众作为参与者在初审阶段享有和人大代表同等的发言权，可就预算草案质询政府并提出具体的建议和意见。在预算草案初审程序中，公众可以自愿参与，也可以向财经小组提出意见和要求，由其结合公众建议形成初审报告。在人大代表审查阶段，公众也可以进行旁听，并通过书面或口头方式向人大代表陈述自己的建议和要求。“参与式预算”实践给予人大代表和普通公众比较充分的参与权、表达权和监督权，为公众广泛、直接地参与到社会公共事务决策和治理过程提供了新的渠道，增强了公众在公共决策过程中的影响力。
新河镇 “参与式预算”取得良好成效的一个重要原因就是制度创新。总体上看，“参与式预算”过程中形成了公民的制度化参与机制。通过民主恳谈制度实现了公众与人大代表、人大代表与政府的有效沟通，实现人大代表和公众对财政预算决策和监督过程的参与。人大预算审议会议允许镇内居民全程旁听，使预算审查和监督过程在公开、透明状态下运行。公众参与到国家的政治决策和治理过程当中，对公共政策和公众生活产生了积极影响。对于政府而言，参与式预算是一个接受代表、公民参与决策的过程，是一个吸纳“民意”的过程，是一个得到公众认同的过程[16](P110)。新河模式从一个特别重要的向度揭示了中国农村基层改革和制度变迁的重要方式，它在既有的制度框架下进 行改进与创新，为民主政治寻找和确定新的生长空间。
3. 湖南省长沙县 “开放型政府试点”
为了满足公众对于政府信息公开和行政决策中公众参与的现实需求，湖南省长沙县与北京大学公众参与研究与支持中心合作开展 “长沙县开放型政府”综合试点。这意味着长沙县近年来对公民参与式治理的探索由具体实践进入系统制度建设层面。
“开放型政府”制度创新的两个核心就是“信息公开”和“公众参与”，其目标是要形成一个以政府公开（政府信息公开和行政过程公开）和公众参与为支点的“开放型政府”治理模式。针对长沙县的实际状况，由北大王锡锌教授牵头的学术团队，以两批次八大制度设计来构建基本制度平台。《长沙县政府行政决策公众参与程序规则》等 4项制度已先期获得通过，以此架构起了信息公开、公众参与和综合保障的制度基础[17]。
自 2月起，长沙县政府常务会议和县政府全会开设旁听席，邀请人大代表、政协委员、公民代表前来旁听。这极大加强了政府与普通公众的有效沟通，也为公众参与到政府决策和治理过程打下良好基础。长沙县的思路是让公众参与到政府具体行政决策过程当中，政府所有行政决策都将根据决策的重要性而采取不同的形式来征集公众的意见。根据 新通过的《长沙县政府行政决策公众参与程序规则（试行）》，县政府及其工作部门、法律法规授权的组织在作出行政决策时都应该采取公众参与形式，确保决策的民意基础。一般的行政决策应当选择座谈会、开放式听取意见、公告、评论程序等公众参与方式，而重大行政决策则要选择听证会等更为深度的参与形式。公众参与是长沙县“开放型政府”制度创新的核心所在。培养当地居民的公众参与意识和参与水平是进行有效参与的重要环节。为解决这一问题，北大公众参与研究与支持中心和长沙县政府计划在 年与美国福特基金会进行合作，对村民进行开放式政府建设理念和操作实务的培训。在长沙县269个村总共做 300 场次左右的培训。每村至少做 1次培训，规模在 80人左右[18]。
目前全国许多地方都在进行参与式治理的实践，长沙县 “开放型政府”在制度层面使参与式治理实现程序化，在可持续性和进行系统化建设方面无疑走在了全国前列，具有很强的推广价值。这种民众进行参与和评价的政府管理模式，与整个现有制度框架有很好的兼容性。此外，让民众更好更有效地参与到县级政府的管理中来，可以改变地方的治理模式，做到可持续的社会稳定[19]。
三、地方治理中的公众参与制度化：途径、过程与问题
参与式治理中的公众参与从根本上改变了政府传统的获取民意方法，由封闭转为公开透明，由政府和官员主导一切转变为公众主动参与，它能够给政府决策和治理过程提供丰富的制度资本。树立公众参与可以大大改善政府决策和治理状况，从而更好地实现以民为本的执政理念。
总体上看，公众参与主要是我国一些地方由政府主动改革创新或是专家学者推动改革所进行的一些试点。从前面的案例来看，重庆市开县麻柳乡 “八步工作法”来自当地政府的主导，浙江省温岭市新河镇“参与式预算”、湖南省长沙县的“开放型政府”则是专家推动所进行的试点。同时，参与式治理下的地方政府制度创新具有明显的问题驱动和政府主导两大特征。问题驱动是指从解决问题的需要出发，没有预设的模式，因而具有比较大的创新空间。从问题出发进行制度创新，因其具有足够的实施动力和较强的针对性而较容易得以实现。同时，各地创新实践的主导权都掌握在政府手中，议题的确定、时间和参与者的选择等关键环节都由政府在尊重公众和专家意见下加以确定。
美国学者谢尔 ·阿恩斯坦（Sherr Arnstein）根据政治体制演进和公民参与自主性的关系提出了“公民参与阶梯论”（ladderofcitizen participation）。阿恩斯坦认为，公众参与从低到高，从不成熟到成熟的发展经历 8 个层次，并划分为三大阶段。第一个阶段包括政府操纵和教育性治疗，被称为“非实质性参与形式”。这一阶段公众实际参与程度很低。第二个阶段包括给予信息、政策咨询、安抚 3 个阶梯，被称为“象征性参与形式”。这个过程公众学会参与和自主管理，建立公民意识，政府与公众制度化的互动关系也逐渐形成。第三个阶段包括合作伙伴关系、授予权力和公民自主控制 3 个阶梯，被称为“完全型公民参与形式”。在这个阶段，公民享有合法的实体性权力与程序权力，他们以积极的公民角色，参与公共政策的制定和执行，自主治理公共事务[20](P227～229)。
参照这一理论，中国现阶段的公众参与总体上属于 “象征性参与形式”阶段。虽然公众参与的渠道、规模和范围等很大程度上是受控的，部分“参与”甚至具有“虚假参与”和“邀请式参与”的意味，但毕竟公众参与已经比较广泛地引入到政府治理过程的各个主要环节当中。同时，在逐步扩大基层民主政治参与的同时，应该将公众参与机制引入地方公共政策和治理过程中。这一公众参与式治理方式，对于缓解现有政治渠道难以容纳政治参与热情的压力，对于推动改革走向深入和社会稳定和谐都具有一定的作用。可以说，引入公众参与治理这一机制已成为政府制度创新实践的一项重要内容。
目前，我国部分地方政府在制定和执行公共政策和治理过程的各主要环节，已初步建立起公众民主参与机制，这对地方政府行为产生了一定的积极影响。同时，我国当前基层治理的实践中，公众参与地方治理也存在以下几方面问题：公众参与意识仍比较薄弱，公众参与能力水平有待提高，公众进行参与的责任感不强。公众参与存在制度缺陷，参与机制仍需要进一步完善。公众参与的权利和地位没有得到充分的法律保障，出现非制度化的参与方式。这些问题的解决有赖于建立提升公众参与能力的有效途径。公众参与权利的完善、公民文化的构筑和公民社会的培育和发展无疑是十分重要而有效的途径。
提高地方政府公共决策和治理过程中的公众参与能力，是促进政府治理实践中公众参与得以有效实施的重要条件。当代中国的现代化转型，实际是一个由革命式现代化向市场型现代化转型的过程。国家与社会的关系虽已发生了深刻的变化，二元格局已初步形成 ,但国家仍然处于绝对的主导地位[21](P36)。建立开放性的地方治理结构，不仅要求各种社会自治组织在地方治理中充分发挥沟通政府与社会个体的角色功能，而且要求公民积极主动地参与到地方治理的微观过程中来，成为地方治理的积极行动者，而不仅只是被动接受政府管理和服务的客体[5](P234)。政府治理过程中的公众参与，在本质上是一个政府治理民主化的过程。因此，通过地方政府的制度创新使公众参与地方治理的过程实现程序化、常态化的目标，对于推动我国基层治理创新实践将起到十分重要的作用。
参考文献（略）
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