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裁判要旨
通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（）最高法行再127号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：安徽国汉建设监理咨询有限公司。住所地：安徽省合肥市高新区宁西路16号安徽凯创电子科技股份有限公司办公楼119号。
法定代表人：吴明淏，该公司总经理。
委托诉讼代理人：凌铁牛，安徽思正律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省松滋市人民政府。住所地：湖北省松滋市新江口镇环湖路3号。
法定代表人：伍昌军，该市人民政府市长。
再审申请人安徽国汉建设监理咨询有限公司（以下简称国汉公司）因诉湖北省松滋市人民政府（以下简称松滋市政府）行政批复一案，不服湖北省高级人民法院于3月16日作出的（）鄂行终51号行政裁定，向本院申请再审。本院于6月28日作出（）最高法行申6701号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成由审判员黄永维、审判员王振宇、审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
国汉公司向湖北省荆州市中级人民法院起诉称，其因不服松滋市安全生产监督管理局（以下简称松滋市安监局）（松）安监管罚〔〕4024-3号行政处罚决定（以下简称4024-3号处罚决定），于2月2日向该局上级主管部门荆州市安全生产监督管理局（以下简称荆州市安监局）申请行政复议。3月16日，在复议机关主持其与松滋市安监局面谈的情况下首次看到《松滋市堰西面馆”9·9”天然气爆燃事故调查报告》（以下简称《调查报告》）及松滋市政府松政函〔〕62号《关于松滋市堰西面馆”9·9”天然气爆燃事故调查报告的批复》（以下简称62号批复）。其后，荆州市安监局于4月28日作出（荆）安监行复决〔〕1号行政复议决定，维持了该处罚决定。其认为该事故发生的最直接原因，是因该事故现场施工人员未经入户申报且违规打开气阀并带气作业导致的。该行为的防范不能一味强求所谓增加监理人员逐户做现场全程旁站监理来达到。松滋市政府在未对《调查报告》做必要审慎审查的情况下，断然作出62号批复实属不当。故请求撤销松滋市政府作出的62号批复。
湖北省荆州市中级人民法院一审查明：9月9日，松滋市赛洛天然气有限公司管道工程外包方湖北天发胜方管道工程有限公司施工人员在对新江口镇堰西路31号”堰西面馆”早餐店实施天然气管道入户安装过程中，发生天然气爆炸事故。根据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令，以下简称《条例》）的规定，松滋市政府批准成立了由松滋市安监局、松滋市公安局、松滋市监察局、松滋市质监局等有关单位参加的松滋市堰西面馆”9·9”天然气爆燃事故调查组。该调查组于10月27日作出了《调查报告》。该调查报告内容涉及对国汉公司的责任认定及处理建议，即认定国汉公司在施工现场存在安全监管缺失，对事故的发生负有责任。根据《条例》第三十七条第一项的规定，建议松滋市安监局对国汉公司处以人民币12万元的罚款。同时，松滋市安监局向松滋市政府呈报了该事故调查报告的请示（松安监〔〕47号）。松滋市政府于10月30日作出62号批复，同意事故调查组对有关责任单位和有关责任人员的责任分析和处理意见。12月5日，松滋市安监局作出4024-3号处罚决定，决定给予国汉公司罚款人民币12万元的行政处罚。国汉公司于4月2日向荆州市安监局申请行政复议。4月28日，荆州市安监局作出（荆）安监行复决〔〕1号行政复议决定，维持了4024-3号处罚决定。国汉公司不服62号批复，于5月13日向荆州市人民政府申请行政复议。荆州市人民政府于5月18日作出荆政复函〔〕6号行政复议决定，认为松滋市政府作出的该批复是行政机关的内部行为，不属于行政复议范围，决定不予受理。
一审法院认为，松滋市政府于10月30日作出的62号批复是上下级机关之间的内部行政指导性公文，未向国汉公司送达，不具备强制效力。该批复作出后，松滋市安监局作出了4024-3号处罚决定。该处罚决定对国汉公司权利义务产生了直接影响。国汉公司不服，可就该处罚决定采取相应的救济措施。松滋市政府对事故调查报告作出的批复是行政机关的内部指导行为，没有外化，不具有可诉性。对该行为不服提起诉讼的，不属于行政审判的受案范围。据此依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第四项、第六十三条第一款第二项之规定，作出()鄂荆州中行初字第00015号行政裁定，驳回国汉公司的起诉。
湖北省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，松滋市政府对松滋市安监局的请示作出62号批复是行政机关上下级之间的内部指导行为，该批复未向国汉公司送达，不具备强制力。松滋市安监局作出的4024-3号处罚决定是对国汉公司权利义务产生直接影响的具体行政行为，国汉公司可就该处罚决定提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款的规定，国汉公司起诉要求撤销松滋市政府作出的62号批复，依法不属于行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回国汉公司的起诉并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
再审申请人国汉公司向本院申请再审称，1.本案应属人民法院行政案件受理审查范围，一、二审裁定均应依法撤销。松滋市安监局依据62号批复所批准的《调查报告》关于其责任的部分，作出4024-3号处罚决定，给予其罚款人民币12万元。该批复已外化，对其合法权益产生实际影响，应属行政诉讼的受理审查范围。一、二审裁定不支持其就本案的起诉明显不当，应予依法撤销。2.松滋市政府在62号批复中对其作出的有关批复行为，事实不清、证据不足、适用法律不当，应予依法撤销。该批复及所批准的《调查报告》均未述明认定其具有涉案行为的证据材料，及认定涉案行为构成事故间接原因、其对事故发生负有间接责任的法律依据。事故发生的最直接人为原因，是因事故工程外包方现场施工人员在其监理人员毫不知情的情况下，未经入户申报进入该户施工，且违规打开气阀并带气作业导致。事故发生所在规划区域的其他施工现场并未出现该事故所呈现的相同或类似的系列违规行为。故请求撤销一、二审裁定，撤销62号批复中对其作出的有关批复行为。
再审被申请人松滋市政府辩称，1.国汉公司所诉62号批复是其依法作出的内部行政行为，并未对国汉公司的权利义务产生实际影响。其作出62号批复符合《条例》关于事故调查处理的相关法定程序。松滋市安监局依据该批复，依照法定权限和程序已对国汉公司作出4024-3号处罚决定，62号批复并未外化。对国汉公司权利产生实际影响的是该处罚决定。2.关于本案的法律适用。在一、二审法院的审理过程中，其一直认为62号批复未对国汉公司的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款的相关规定，对其观点予以支持。自2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款也规定，”下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。该新增条款可视为对原相关条文的肯定和补充。3.关于国汉公司权利的救济。国汉公司如认为其合法权益受到侵害，应当针对松滋市安监局的4024-3号处罚决定向相关部门申请行政复议或提起行政诉讼。且国汉公司已对该处罚决定向荆州市安监局申请了行政复议，之后又向荆州市沙市区人民法院提起了行政诉讼。故请求支持其观点，依法裁判。
本院经审理对一、二审法院查明的事实予以确认。
本院认为，再审申请人国汉公司对再审被申请人松滋市政府所作62号批复提起诉讼，本案的核心争议是该批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条的规定，公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为则不属于行政诉讼的受案范围。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。按照《条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，62号批复系再审被申请人依法行使法定职权作出。该批复对《调查报告》予以同意及要求松滋市安监局落实对相关责任单位的处理意见和处罚决定便确定了再审申请人应当承担法律责任及法律责任的具体承担方式。松滋市安监局其后对再审申请人作出行政处罚受62号批复的拘束，明确以该批复为据作出了4024-3号处罚决定。可见，62号批复构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对再审申请人的权利义务直接产生实际影响，该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。一、二审法院以该批复不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回再审申请人的起诉及上诉，均构成适用法律错误，依法应予纠正。
综上，再审申请人提出的再审被申请人所作62号批复属于人民法院行政诉讼受案范围的主张成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖北省高级人民法院（）鄂行终51号行政裁定；
二、撤销湖北省荆州市中级人民法院()鄂荆州中行初字第00015号行政裁定；
三、指令湖北省荆州市中级人民法院继续审理本案。
审判长黄永维
审判员王振宇
审判员李纬华
二〇一八年十二月二十七日
书记员薛菁
注：裁判文书来自中国裁判文书网
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